納稅信用修復的制度邏輯：一個懲前毖后的法理視角

2019年7月9日，國務院辦公廳發布《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號），就深入推進“放管服”改革，進一步發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和水平方面的基礎性作用，加強社會信用體系建設提出了相關意見。2019年11月7日，國家稅務總局發布《關于納稅信用修復有關事項的公告》（國家稅務總局公告2019年第37號，以下簡稱《公告》），明確自明年1月1日起，對納入納稅信用管理的企業納稅人，通過作出信用承諾、糾正失信行為等方式開展納稅信用修復，進一步鼓勵和引導納稅人增強依法誠信納稅意識，積極構建以信用為基礎的新型稅收監管機制。從某種意義上，市場經濟也是法治經濟，法治是經濟運行的基本規則；法治經濟同樣也是信用經濟，信用是市場經濟發展的道德基石。在加快建設現代稅收制度和推動稅收法治進程的當下，出臺納稅信用修復制度一方面有利于更為全面地發揮懲戒機制的社會效果，對主動消除違法行為的納稅人進行信用重塑，推動納稅人更好地形成稅收遵從意識；另一方面，納稅信用修復制度也使得稅法規則更加符合比例規則并體現人性化理念，通過信用調整的方式對納稅人糾正自身不誠信或違法行為進行引導，達到懲前毖后的綜合效果。一，從靜態鎖定到動態調整：納稅信用制度的實踐變遷2003年，國家稅務總局發布《納稅信用等級評定管理試行辦法》（國稅發〔2003〕92號，以下簡稱《辦法》），按照稅務登記情況、納稅申報情況、賬簿憑證管理情況、稅款繳納情況、違反稅收法律、行政法規行為處理情況等具體指標進行指標計分，并設置A、B、C、D四級的納稅信用等級進行分類指導和管理。按照該《辦法》的規定，信用等級高的納稅人可以享受更為便捷的稅收征管服務，信用等級低的則要經受更高頻次的稅務檢查和資格限制。2014年，國家稅務總局發布更新版本的辦法《納稅信用管理辦法（試行）》（國家稅務總局公告2014年第40號），并出臺《納稅信用評價指標和評價方式（試行）》（國家稅務總局公告2014年第48號），細化管理辦法，使之更有操作性。2016年，國家稅務總局修訂《重大稅收違法案件信息公布辦法》（國家稅務總局公告2016年第9號），新增一項納稅信用修復制度。如果重大稅收違法案件的部分當事人繳清稅款、滯納金及罰款，經實施檢查的稅務機關決定，可以不再向社會公布或撤回該案件信息，即失信納稅人恢復正常信用狀態。2018年，國家稅務總局發布《關于納稅信用評價有關事項的公告》（國家稅務總局公告2018年第8號）和《重大稅收違法失信案件信息公布辦法》（國家稅務總局公告2018年第54號），對納稅信用評價和管理作出更為全面和細致的規定。前述規范性文件實施以來，守信激勵、失信懲戒的納稅信用管理體系得以初步構建，納稅信用應用場景和適用范圍不斷拓展，良好的納稅信用狀況可以為納稅人帶來許多實惠，反之則會受到多種限制。但與此同時，越來越多的納稅人希望能夠通過主動糾錯的方式盡快修復自身信用，減少信用損失。2019年7月，國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號），提出要探索建立信用修復機制，失信市場主體在規定期限內糾正失信行為、消除不良影響的，可通過作出信用承諾、完成信用整改等方式開展信用修復。為此，國家稅務總局結合往年納稅信用評價情況，在2019年11月制定出臺了《公告》，對納入納稅信用管理的企業納稅人實施納稅信用修復。這次新的《公告》具有兩個明顯的特點：一是規則補充，對此前的一系列管理辦法進行全面技術修訂，二是模式調整，開啟了納稅人信用修復的全新管理模式。在此前的信用管理模式中，信用是依據過往納稅行為記錄評定的，這意味著納稅人做出不當行為影響其信用等級之后，在未來的一段時間內，只能承受低信用等級的限制。《公告》將此前規則中“靜態鎖定”或“就低判斷”原則進行了合理性調整，通過信用修復方式讓信用管理制度更具有彈性和適應性。二，從以儆效尤到懲前毖后：納稅信用修復的法理邏輯論及稅法上的納稅信用修復制度，需要談到兩個法律原則。一是行政法上的比例原則。比例原則是世界大多數國家和地區行政法上一項重要的基本原則，包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政機關還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。稅務機關對納稅人進行稅收征收管理，相關懲戒規則也需要遵循行政法上的比例原則。在行政法層面上，納稅信用修復制度在本質上符合比例原則，也即稅務機關實施稅務懲戒行為時應兼顧良善稅收征管秩序的實現和對納稅人的影響造成最小傷害。稅務懲戒行為固然是稅務機關的行政管理職權，但若該職權的行使可能對納稅人的權益造成不成比例的不利影響，則該種影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內。二是稅法上的納稅人權利保護原則。在當前“放管服”的背景下，納稅人權利被拔升到更高的層次，在稅收征管過程中讓納稅人得到充分尊重是此輪行政體制改革的重要目標。納稅信用實際上是社會承認的客觀化和實體化，納稅人可以從從這種客觀承認中能夠獲得尊嚴和榮譽。對于有意通過自身主觀認錯并客觀補救的納稅人，應當允許其通過信用修復的方式來爭取和維護自身的正當稅法權益，并達到稅法秩序的實質要求。就納稅信用制度對稅務機關征管效能而言，信用修復制度有利于提升征管效能，減少征管成本。首先，信用修復制度減少了稅務機關對違法失信納稅人的稅務監管壓力。就D級信用納稅人的管理而言，稅務機關公示有關信息并加強退稅審核與納稅評估，會加大稅務部門的征管壓力，降低稅務機關的行政效能。納稅信用修復制度允許納入納稅信用管理的企業納稅人向主管稅務機關申請納稅信用修復，可以減少稅務機關對失信納稅人的監管工作進而降低稅務機關的征收成本，使得對納稅人的不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內。其次，信用修復制度有利于提高納稅遵從度。納稅信用制度的失信懲罰僅是手段，根本目的在于提高納稅人的納稅遵從，從而使得稅收這種國家公共財政最主要的收入形式得到保障，起到實現國家公共職能、提供公共產品的作用。從國家治理的角度而言，相關制度設計要從“以儆效尤”思維調整為“懲前毖后”原則，實行懲戒與教育相結合。“懲前毖后，治病救人”是毛澤東在1942年開始的延安整風運動中提出的重要方針，運用在納稅信用管理中則體現為在征管實踐中需要避免一味實行懲戒而忽視教育，一味實行任職限制、高消費禁止、融資限制、發行企業債券限制等處罰措施，而忽視給予企業自新的機會。三，從誠信為本到法治規范：對納稅信用修復制度的誤區澄清誠實信用是市場經濟的道德基石。民法上的誠信原則亦要求一切市場參加者在不損害他人利益和社會公益的前提基礎上，積極追求自己的正當利益。所以，對于誠信原則采取更高的管制要求，是符合市場經濟內在歸類和價值需求的。但是，對于納稅信用修復制度，也要避免在具體的懲戒實踐中將信用信息無限擴大化的傾向。當前，行政機關均傾向于將信用信息作為單純的行政管理事項，強調信用懲戒制度的威懾性，強調信用管理機制的管制功能。在一體兩面的角度來看，納稅人信用信息既是征管事項，也是權益事項。信用信息兼具公共屬性和私人屬性，其法益內容既涉及國家和社會公共安全、利益及秩序，也包括個人隱私權在內的人格權及其衍生的財產權。在市場主體信用信息管理機制上，對于涉及公共安全、基本交易倫理等因素的信用信息予以記錄，但對于其他信息是否予以記錄需要謹慎考慮。納稅人的稅務信息對于企業而言十分重要，是市場評估的重要依據。如果過度強調對稅務信用信息的保護會增加信息使用者作出決策的時間，同時信息使用者以不完整的信息來判斷需求者的信用狀況，往往會出現錯誤，從而阻礙交易安全，但是如果一味提高稅務征信效率而忽視對企業稅務信息權利的保護，往往導致對信息主體權益的侵害。從域外實踐經驗來看，美國在個人征信領域的立法較為發達，頒布了《誠實信貸法》《公平信用報告法》《信用控制法》《公平信用結賬法》《公平信用和貸記卡披露法》等17部法律，共同規制美國征信行業的發展。美國雖然是判例法國家，但仍以成文法的規范形式對信用信息的收集、使用、發布、恢復和異議制度等進行了較為完備的規則設定。在當前和以后的一段時間，納稅信用制度需要在以下幾個方面進一步完善和發展：一是強調法治規范建設的基礎性地位。不能寄希望于這個信用修復制度信用能夠解決一切，首先還是加強稅收征管，加強稅收法治建設，納稅信用修復制度只能作為一種輔助性的手段來提升稅收效率、優化征納秩序。二是要加強納稅信用制度的分類管理和識別能力建設。哪些內容應當納入納稅信息管理的范疇，哪些內容可以選擇性納入納稅信息管理范疇，哪些內容可以自動修復，哪些內容需要申報修復，都需要依據相應規則和大數據系統進行精細化安排。三是要特別注重納稅人權利保護。對于稅收征管問題，納稅信用制度本身應該有一個合理的邊界，法律的目的在于矯正而非懲罰，納稅信用修復制度具有彈性矯正納稅人與稅務機關之間稅收征納關系正常化的功用，同時還要要建立完善的納稅信息異議處理和救濟機制。黨的十九屆四中全會《決定》再次強調推進國家治理體系和治理能力現代化，提出應當構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。《決定》特別指出，國家行政管理必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。在新時期，稅收行政管理需要貫徹以人民為中心的理念，加強和完善稅收領域的國家治理，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，充分激發蘊藏在人民中的創造活力，才能確保國家長治久安、人民安居樂業。與此同時，稅收法定原則強調稅收要素法定，即要求納稅人、征稅對象、計稅依據、稅收優惠等稅收基本要素應當由法律規定，納稅信用影響到納稅人權利，亦需要由法律明確規定。稅收制度設計和規則安排不僅要體現納稅人權利保護的精神，更要持續使得公民的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。對于實踐中非主觀惡意、由于稅法知識不足，或者是稅收遵從意識不強導致的納稅信用問題，本質上屬于輕微違法行為的，盡量不要給予懲戒的手段，即使是給予懲戒，也應當允許納稅人在遵紀守法的情況下重新恢復納稅信用。總體來說，納稅信用恢復制度是一個重要的制度規則創新，也是一個關鍵的社會治理手段，需要秉持良法善治的法治治理思維，使得好的制度能夠得到正確的落實。來源：源點信用

發布時間：2019-11-26

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